分缺乏，但对任用汉人治理西南地区的夷人又不是很放心，所以没有像唐朝一样设立羁縻府、州，而是在西南地区设立土司自治的制度，这不仅是对西南云贵地区夷人首领的妥协，同时也借此来制约汉族。
在元朝之后，明朝作为汉人帝国，自然不会延续元朝令土司自治、制约汉人的政策，因此明朝从一开始就只部分延续了土司制度。
明朝按照世袭土司管辖区域的大小，先是设立了土知府、土知州、土知县三种文官职务。这种设置以某种方式把土司纳入了明朝政府的官员系统，弱化了其地方色彩，强化了其行政色彩。
这就为后来在西南云贵地区实行“改土归流”，即将世袭的土司改为完全由朝廷任命的流动任职的官员，加强朝廷对西南云贵地区的控制创造了条件。
改土归流，刘璋细细斟酌着这四个字。